社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的一個(gè)組成部分。上世紀(jì)90年代后期建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既為改革中的就業(yè)崗位變動(dòng)設(shè)置了企業(yè)職工養(yǎng)老安全網(wǎng)，又構(gòu)建了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口老齡化相匹配的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。然而機(jī)關(guān)事業(yè)單位特別是公務(wù)員養(yǎng)老制度依然保持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的等級(jí)制退休待遇保障。

在這兩種養(yǎng)老制度并行的十多年里，不同制度下養(yǎng)老金的平均給付水平差距拉大，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)職工及退休者強(qiáng)烈不滿，而且也引起政府決策層的關(guān)注。2008年，包括整合“雙軌制”養(yǎng)老安排在內(nèi)的事業(yè)單位改革開(kāi)始在廣東、上海等省市試點(diǎn)。可是由于公務(wù)員在改革中例外，事業(yè)單位人員順勢(shì)攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。

現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，“多軌制”的提法更符合實(shí)際情況。多軌制養(yǎng)老安排中內(nèi)含的規(guī)則不一，使得不同身份的利益相關(guān)群體之間在義務(wù)和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會(huì)養(yǎng)老保障體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，而且還導(dǎo)致社會(huì)疏離與日俱增。因此，整合社會(huì)養(yǎng)老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要步驟，也是繼續(xù)推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增強(qiáng)社會(huì)均衡的有效措施。

基于預(yù)防老年貧窮、熨平生命周期消費(fèi)和激勵(lì)勞動(dòng)者市場(chǎng)表現(xiàn)的考慮，可對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：

建立覆蓋全體國(guó)民的普惠制公共養(yǎng)老金

第一，合并城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分離出來(lái)，轉(zhuǎn)化為覆蓋全體國(guó)民的普惠制公共養(yǎng)老金。

全國(guó)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金給付水平，可以參照最低生活保障（低保）標(biāo)準(zhǔn)確定，地方政府則根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平，動(dòng)用地方財(cái)政資金加以調(diào)整。這種做法，與現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)安排別無(wú)二致。

對(duì)于普惠制公共養(yǎng)老金的質(zhì)疑主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是它將墊高整個(gè)養(yǎng)老保障體系的成本卻未見(jiàn)得能消除不公平；二是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一則會(huì)財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。

普惠制公共養(yǎng)老金的首要功能是預(yù)防和消除老年貧窮，而非化解現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系的所有問(wèn)題。2009年，老年人約占農(nóng)村低保人口的34%.2010年，城鎮(zhèn)老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫(yī)療開(kāi)支就達(dá)153元，其生活之困窘由此可見(jiàn)一斑。此外，當(dāng)前的低收入就業(yè)者特別是其中的女性，即使參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于不得不選擇最低繳費(fèi)基數(shù)，加之正規(guī)就業(yè)時(shí)間及保險(xiǎn)繳費(fèi)年限較短，到退休時(shí)也將由于養(yǎng)老金數(shù)額過(guò)少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養(yǎng)老金與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和老年照料保險(xiǎn)相匹配，對(duì)于每一位國(guó)民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網(wǎng)。

普惠制的公共養(yǎng)老金無(wú)疑也有利于勞動(dòng)力流動(dòng)。在就業(yè)市場(chǎng)中，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)周期還是結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的供需變化，都可能會(huì)使勞動(dòng)者在失業(yè)和就業(yè)、正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)之間變換位置，或是出于其他原因在就業(yè)崗位和地域之間遷移。如今，中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力當(dāng)中（包括農(nóng)村遷移工人）有一半以上的非正規(guī)就業(yè)者。其中多數(shù)非熟練勞動(dòng)者的就業(yè)和收入不穩(wěn)定（農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也具有收入不穩(wěn)定特征），故而保險(xiǎn)費(fèi)征收成本也相對(duì)高昂。這些都會(huì)影響他們的繳費(fèi)連續(xù)性，普惠制公共養(yǎng)老金的非繳費(fèi)特征，恰好化解了這一難題。

此外，普惠制的公共養(yǎng)老金本身即有縮小城鄉(xiāng)差別和減少不公平的作用。

從長(zhǎng)期看，以貧困線或低保線為基準(zhǔn)確定普惠制公共養(yǎng)老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關(guān)者的基本生存需求而具有凝聚和穩(wěn)定社會(huì)的功能，而且還因省卻家計(jì)調(diào)查而顯著減少運(yùn)行管理成本。如果僅計(jì)算每年的發(fā)放金額，其總量大約相當(dāng)于同期G D P的半個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)，這一制度亦具有財(cái)務(wù)可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認(rèn)同的公共養(yǎng)老金基礎(chǔ)，推進(jìn)其他養(yǎng)老政策改革的政治可行性也將大為增加。改進(jìn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理方式

第二，改進(jìn)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理方式，分離現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌基金和積累制的個(gè)人賬戶基金，將統(tǒng)籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將個(gè)人賬戶基金轉(zhuǎn)化為由專業(yè)公司管理的個(gè)人儲(chǔ)蓄投資賬戶。

鑒于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)已覆蓋大多數(shù)正規(guī)就業(yè)者，在整合多軌制養(yǎng)老安排中可順理成章地作為進(jìn)一步改革的基礎(chǔ)，并轉(zhuǎn)化為全國(guó)性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：其一，城市化仍在繼續(xù)，正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不必再局限于城鎮(zhèn)，還應(yīng)覆蓋農(nóng)村。其二，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員屬于公共部門的正規(guī)就業(yè)者，是故應(yīng)當(dāng)納入這一社會(huì)保險(xiǎn)制度。截至2013年6月底，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)31076萬(wàn)人，大約相當(dāng)于2012年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員（37102萬(wàn)人）的83 .8%，全國(guó)就業(yè)人員（76704萬(wàn)人）的40 .5%.據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度涉及的人數(shù)大約在5000萬(wàn)人左右。無(wú)論從保險(xiǎn)規(guī)模還是制度合理性來(lái)看，都應(yīng)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度被正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代，而不是相反。

以往對(duì)公務(wù)員和全額撥款事業(yè)單位人員參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的質(zhì)疑，主要在于其就業(yè)的機(jī)構(gòu)乃至個(gè)人用于繳費(fèi)的資金，實(shí)質(zhì)上都將來(lái)自財(cái)政資源，故而被描述為“‘左口袋的錢被挪往右邊’，徒增許多轉(zhuǎn)制成本”�？蓡�(wèn)題在于，目前這一群體特有的等級(jí)制退休養(yǎng)老安排，一是造成整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老體系的制度性不公平；二是成為其他利益相關(guān)群體競(jìng)相攀比的目標(biāo)和參與福利競(jìng)賽的根由。由此導(dǎo)致的社會(huì)疏離雖難用貨幣衡量，但政府和企業(yè)為了平息與此相關(guān)的社會(huì)不滿而支付的直接成本卻已日漸明顯。地方政府面臨的此類補(bǔ)償訴求則更為繁多，它帶來(lái)的高昂社會(huì)成本，無(wú)疑大于擯棄現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度。

迄今的并軌試點(diǎn)只是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員另立養(yǎng)老保險(xiǎn)科目，實(shí)行的繳費(fèi)和給付規(guī)則也與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不同。這種做法導(dǎo)致的養(yǎng)老安排不公平、不透明以及隨之而來(lái)的社會(huì)不滿，與試點(diǎn)之前相比反而更甚。因此，我們的建議是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員納入正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的軌道。這不但將縮小公共部門與非公共部門的社保差別從而有利于勞動(dòng)力流動(dòng)，而且還有助于提高財(cái)政在公共部門用人支出項(xiàng)目上的透明度。

對(duì)于統(tǒng)籌基金的籌集，降低用人單位繳費(fèi)率的呼聲一直很高。我們走訪的企業(yè)高層管理人員無(wú)一例外地反映，企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，以至于嚴(yán)重影響崗位設(shè)置。事實(shí)上，一些企業(yè)已經(jīng)試行機(jī)器替代人工。這對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的人口大國(guó)，尤其值得警惕。它表明，現(xiàn)行的企業(yè)繳費(fèi)率規(guī)定與促進(jìn)就業(yè)的政策兼容性較低。

當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率（企業(yè)繳費(fèi)率：20%，個(gè)人繳費(fèi)率：8%）不僅過(guò)高，而且參保人的受益水平較低。究其原因，是這一保險(xiǎn)門類建立之初的繳費(fèi)原則實(shí)為“隨機(jī)確定，以支定收”，而這種支出包含了現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌的成本，或者說(shuō)隱含著國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老基金的負(fù)債。那么在統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金各自獨(dú)立的條件下，解決隱形債務(wù)的問(wèn)題必須與企業(yè)繳費(fèi)率的確定分割處理。當(dāng)前的企業(yè)或機(jī)構(gòu)繳費(fèi)率降到何種水平才適當(dāng)呢？若將這一繳費(fèi)率降到12%，即相當(dāng)于目前省際之間的養(yǎng)老權(quán)益轉(zhuǎn)移費(fèi)率，則既方便與現(xiàn)有制度平穩(wěn)對(duì)接，又容易為各個(gè)利益相關(guān)方接受。將個(gè)人養(yǎng)老賬戶轉(zhuǎn)為記賬式個(gè)人賬戶

第三，將現(xiàn)有完全積累制的個(gè)人養(yǎng)老賬戶轉(zhuǎn)為部分積累制的記賬式繳費(fèi)確定型賬戶。

這樣做主要是考慮到中國(guó)資本市場(chǎng)尚處在發(fā)育階段且至今仍不乏市場(chǎng)扭曲，缺少投資訓(xùn)練的人很難選擇具有合理市場(chǎng)回報(bào)的資產(chǎn)組合。即使在美國(guó)這樣成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，當(dāng)前還有65%參加401K養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和投資計(jì)劃的人，仍然選擇雇主提供的默認(rèn)投資組合。這表明大多數(shù)人的投資理財(cái)知識(shí)極為有限，需要專業(yè)的資金管理公司協(xié)助做出投資決策，以便將個(gè)人賬戶中的積累資金和投資收益用于未來(lái)的養(yǎng)老生活。

與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶制度相比，記賬式個(gè)人賬戶制度的特點(diǎn)主要在于，一是把政府的隱形養(yǎng)老負(fù)債轉(zhuǎn)化為對(duì)每一參保者的明顯負(fù)債。二是政府必須明確規(guī)定個(gè)人養(yǎng)老金積累回報(bào)率的底線，例如相當(dāng)于全國(guó)參保者平均工資的增長(zhǎng)率。三是將個(gè)人賬戶基金交由專業(yè)公司從事投資管理，賬戶持有人可以像銀行儲(chǔ)戶一樣，隨時(shí)查詢自己的積累額與資產(chǎn)回報(bào)情況。四是既可以吸納收入較高的非正規(guī)就業(yè)者設(shè)立個(gè)人賬戶，也可以允許處于最低工資水平的雇員不向這一賬戶注資。

但是鑒于人口老齡化的壓力，以及個(gè)人有拖延處理長(zhǎng)期性問(wèn)題的偏好，部分積累制的記賬式個(gè)人賬戶還必須立法推行。例如給予存入這一賬戶的資金稅收優(yōu)惠，并規(guī)定個(gè)人注資最高限（國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是通常不超過(guò)每月薪酬的10%），同時(shí)將此類賬戶基金的運(yùn)營(yíng)置于政府的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督之下。五是通過(guò)立法規(guī)定企業(yè)和機(jī)構(gòu)匹配的最低繳費(fèi)率。一方面，這可以吸引個(gè)人注入資金；另一方面，企業(yè)還可根據(jù)各自的經(jīng)營(yíng)狀況和人才競(jìng)爭(zhēng)需求，為那些工作表現(xiàn)優(yōu)秀的雇員匹配較高的費(fèi)率。我們?cè)谡{(diào)查中注意到，企業(yè)已經(jīng)采取了類似的手法吸引亟需的人才。

綜上所述，公共養(yǎng)老金、正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和記賬式繳費(fèi)確定型個(gè)人賬戶，構(gòu)成了一種梯田式的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。作為處在這一架構(gòu)基層的公共養(yǎng)老金，體現(xiàn)的是全社會(huì)范圍內(nèi)的互助共濟(jì)和連結(jié)及凝聚全體社會(huì)成員的一種共同利益。在此基礎(chǔ)之上的正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，既能實(shí)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)者之間的社會(huì)共濟(jì)，又可通過(guò)與薪酬相聯(lián)系的繳費(fèi)和給付原則賦予企業(yè)或機(jī)構(gòu)為雇員多繳多得的激勵(lì)。位于第三層次的記賬式個(gè)人賬戶，既可拓展企業(yè)和機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)秀人才的空間和決策靈活性，又能給予個(gè)人努力工作的動(dòng)力，還進(jìn)一步明晰了參保者為自己養(yǎng)老而儲(chǔ)蓄和投資的責(zé)任和權(quán)利。